Legislação sobre combate à pobreza teve alterações relevantes nos governos Cid e Camilo, apontam especialistas

Na segunda matéria da série relativa à legislação que trata do combate à pobreza no Ceará e aos recursos que a constituem, por meio da tributação de itens específicos, nesta segunda-feira (05/12), o Portal do Servidor trata das mudanças na legislação do Fundo Estadual de Combate à Pobreza (Fecop) durante as gestões dos ex-governadores Cid Gomes e Camilo Santana, feitas pela Assembleia Legislativa do Ceará. O agente fazendário e pesquisador da Universidade Federal do Ceará (UFC), Carlos Manso, e o diretor de Assuntos Econômicos e Tributários do Sindicato dos Agentes Fazendários do Ceará (Sintaf), Wildys de Oliveira, analisam as mudanças e fazem observações sobre elas.

O combate à pobreza apresenta protagonismo enquanto demanda social em nosso País. A Síntese de Indicadores Sociais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), divulgada nesta sexta-feira (02/12), aponta números expressivos sobre o tema. Conforme o levantamento, em 2021, considerando-se as linhas de pobreza propostas pelo Banco Mundial, cerca de 62,5 milhões de pessoas (ou 29,5% da população brasileira) se encontravam na pobreza. Dentre elas, o Instituto aponta que 17,9 milhões (8,4% da população) estavam na extrema pobreza. O IBGE considera que estes são os maiores números e maiores percentuais verificados nos dois grupos desde o início da série, em 2012 – portanto, há dez anos.

No Ceará, o combate à pobreza passa por avanços, mas tem legislação específica desde 2003. Há pouco mais de 19 anos, no dia 26 de novembro daquele ano, a Assembleia Legislativa aprovou mensagem do Governo do Estado criando o Fundo Estadual de Combate à Pobreza (Fecop). A iniciativa do então governador Lúcio Alcântara (na época do PSDB) seguiu os parâmetros de legislação nacional, que permitiu a arquitetura jurídica do Fundo do Ceará. Desde então, uma série de modificações foram introduzidas no texto original, buscando aperfeiçoar a lei. Estes ajustes perpassaram as gestões dos governadores que sucederam Lúcio Alcântara (gestão 2003/2006): Cid Gomes (PDT) - 2007/2014 -, Camilo Santana (PT) - 2015/2022 -, e Izolda Cela (sem partido), em 2022.

Entre estas inovações, podem ser apontados 18 instrumentos legais estaduais relacionados ao Fundo, 11 leis complementares, uma lei ordinária e quatro decretos. “Importante destacar a mudança de finalidade trazida pela Lei Complementar Estadual nº 217, de 7 de maio de 2020, que determina a utilização dos recursos do Fundo para ações suplementares de assistência social, nutrição, habitação, educação, saúde, saneamento básico, reforço de renda familiar, combate à seca, desenvolvimento infantil e outros programas de relevante interesse social, voltados para a melhoria da qualidade de vida”, destaca o professor e agente fazendário Carlos Manso.

Pesquisador do Laboratório de Estudos da Pobreza do Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal do Ceará (LEP/Caen/UFC), e integrante do Observatório do Federalismo Brasileiro, vinculado à Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado (Seplag), Carlos Manso acentua que o Fecop foi instituído apenas para viabilizar ações suplementares de nutrição, habitação, educação, saúde, saneamento básico, reforço de renda familiar e outros programas de relevante interessesocial, conforme foram previstos nominalmente.

Fazendário aborda arrecadação e aponta risco de abusos fiscais

De acordo com o fazendário e diretor de Assuntos Econômicos e Tributários do Sindicato dos Agentes Fazendários do Ceará (Sintaf), Wildys de Oliveira, a criação do Fecop, no âmbito das três unidades da Federação (União, Estados e municípios), teve o propósito de alcançar alguns dos princípios constitucionais eleitos como fundamentos da República Federativa do Brasil, sendo um deles a dignidade da pessoa humana.

Ele explica que para o financiamento do Fecop foram previstas receitas, especificamente nos artigos 80, 81 e 82, do Ato das Disposições Transitórias, com a delegação de competência para instituição de novas receitas tributárias intituladas como adicionais a impostos (Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS e Imposto Sobre Serviços – ISS), a serem criadas e regulamentadas por lei.

Desta forma, o "artigo 80 dispõe que o Fecop é composto por parcela do produto da arrecadação correspondente a um adicional de oito centésimos por cento, aplicável de 18 de junho de 2000 a 17 de junho de 2002, na alíquota da contribuição social de que trata o artigo 75 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias", conforme explicita Wildys de Oliveira..

No artigo 82, ficou previsto que Estados e municípios deveriam instituir Fundos de Combate à Pobreza, com os recursos de que trata este artigo e outros que vierem a destinar, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contem com a participação da sociedade civil. Para o financiamento dos Fecops, poderia ser criado adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do ICMS sobre os produtos e serviços supérfluos.

“Vale destacar que com a nova redação do artigo 83, somente há necessidade de definição por lei federal dos produtos e serviços supérfluos referentes aos adicionais ao IPI e ao ISS, deixando de fora os produtos e serviços supérfluos referentes ao adicional ao ICMS numa clara tentativa de constitucionalizar as legislações estaduais já promulgadas, em afronta à negligência e coerência, abrindo uma porta aos abusos fiscais dos Estados”, observa Wildys de Oliveira.

Defesa de princípios na aplicação dos recursos do Fundo

O diretor do Sintaf  observa que inicialmente o Fecop corresponderia ao valor arrecadado correspondente ao acréscimo de 2% acrescido à alíquota do ICMS sobre produtos considerados supérfluos, tais como bebidas alcoólicas; armas e munições; embarcações esportivas; fumo, cigarros e demais artigos de tabacaria; aviões ultraleves e asas-deltas; energia elétrica; gasolina; serviços de comunicação;  joias; isotônicos, bebidas gaseificadas não alcoólicas e refrigerantes; perfumes, extratos, águas-de-colônia e produtos de beleza ou de maquiagem, artigos e alimentos para animais de estimação, exceto medicamentos e vacinas; inseticidas, fungicidas, formicidas, herbicidas, parasiticidas, germicidas, acaricidas, nematicidas, raticidas, desfolhantes, dessecantes, espalhantes adesivos, estimuladores e inibidores de crescimento.

“Apesar de a Lei Complementar 194, de 2022, determinar que os produtos e serviços essenciais como gasolina, energia e serviços de comunicação devem ser tributados pela alíquota de 18%, o Ceará manteve o adicional de 2% destinados ao Fundo Estadual de Combate à Pobreza (Fecop) sobre as operações e prestações com essas mercadorias e serviços. Até a presente data esta lei não fora contestada”, avisa.

Os princípios que devem ser seguidos na operacionalização do Fecop, conforme acentua Wildys de Oliveira, são a transparência, a participação, o controle, a sustentabilidade, a responsabilidade social e a efetividade. “São ações que visam a superação da pobreza e redução das desigualdades sociais, bem como o acesso de pessoas, famílias e comunidades, à oportunidade de desenvolvimento integral e o fortalecimento de oportunidades econômicas e de inserção de pessoas na faixa economicamente ativa do setor produtivo”, defende.

Inovações na legislação

Desde a criação do Fecop, foram introduzidas modificações no texto original, sendo todos os dispositivos legais aprovados pelos deputados estaduais cearenses ao longo das quase duas décadas de vigência do Fundo. Três modificações relevantes se deram na gestão do então governador Cid Gomes (2007/2014).

A lei complementar 76/2009 prorrogou até 31 de dezembro de 2010, no âmbito do Poder Executivo Estadual, o Fundo Estadual de Combate à Pobreza, conforme disposto no artigo 82 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, da Constituição Federal.

A Lei Complementar nº 126, de 18 de outubro de 2013, determinou em seu artigo 5º, que os recursos que compõem o Fecop também poderiam ser utilizados em ações voltadas à Educação Profissional e outras modalidades de preparação para o trabalho integrados ao Ensino Médio, inclusive por meio de Organizações Sociais, devidamente qualificadas pelo Poder Executivo Estadual.

A partir da Lei Complementar nº 148, de 24 de dezembro de 2014, os recursos que compõem o Fundo Estadual de Combate à Pobreza passaram a ser utilizados em ações voltadas à Educação Profissional e outras modalidades de preparação para o trabalho integrados ao Ensino Médio, inclusive por meio de Organizações Sociais, devidamente qualificadas pelo Poder Executivo Estadual.

Ampliação da aplicação dos recursos para concessão de bolsas

A legislação também passou por modificações substantivas no governo Camilo Santana (2015/2022). Em 2015, a mensagem 7.753/15 do Poder Executivo estadual determinou a elevação de imposto em 2%. Entre os itens, estão refrigerantes, cosméticos e joias, destinados ao Fundo. No mesmo ano, a mensagem 7.927 autorizou a utilização de recursos do Fecop para o pagamento de bolsas concedidas pela Fundação Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Científico, para que pudessem ser exercidas no âmbito da Empresa Técnica e Extensão Rural do Ceará.

No dia 3 de março de 2016, a Alece aprovou o Projeto de Lei Complementar 21/2015, com emendas propostas por deputados da base e da oposição. Uma das emendas, de autoria do então líder do governo, deputado Evandro Leitão (PDT) – hoje presidente da Alece –, inseriu 24 itens na cesta de produtos e serviços definidos em alíquotas de ICMS que compõem o Fecop, junto com dotações orçamentárias, em limites definidos, anualmente, na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Outra emenda, de Heitor Férrer (então no PSB e hoje no União Brasil), vedou a utilização dos recursos do Fundo para a remuneração de pessoal e encargos sociais, exceto na forma de concessão de bolsa para servidores públicos ocupantes de cargos do magistério em 1º e 2º graus, da Secretaria da Educação (Seduc), e professores do grupo de magistério superior, da Secretaria da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (Secitece), quando na atuação em programa de formação e qualificação de professores leigos, não podendo ser superior a três anos de concessão.

A partir da aprovação da lei complementar 152, de 27 de julho de 2015, os recursos que compõem o Fecop passaram a também ser utilizados na aquisição de sementes agrícolas e ração animal, distribuídas com a população de baixa renda.

Finalmente, com a lei complementar 166, de 14 de dezembro de 2016, o Fecop passou a contribuir também para programas de relevante interesse social com os investimentos destinados à melhoria dos transportes públicos e de sua infraestrutura, inclusive o pagamento das desapropriações destinadas à viabilização das respectivas obras e gastos com a realocação e a indenização de famílias pobres que ocupem irregularmente imóveis ou equipamentos públicos.

O desafio de aperfeiçoar a legislação referente ao combate à pobreza é permanente. Desta forma, segue na pauta para os próximos quatro anos dos Poderes Executivo e Legislativo - ou seja, tanto do governador eleito Elmano Freitas (PT) quanto da composição eleita para a Assembleia Legislativa do Ceará para mandatos a se iniciarem em 2023.

Em vídeo abaixo da matéria, o fazendário e diretor de Assuntos Econômicos e Tributários do Sindicato dos Agentes Fazendários do Ceará (Sintaf), Wildys de Oliveira, trata da constituição do Fecop enquanto lei específica de combate à pobreza.

Saiba mais: Confira o Manual de Legislação do Fecop, elaborado pela Seplag em 2015, no link https://www.seplag.ce.gov.br/wp-content/uploads/sites/14/2011/05/Manual-de-Legislala%C3%A7%C3%A3o-do-FECOP-2015-1.pdf

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